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Por Geraldina González de la Vega

La discusión en el Pleno de la Acción de Inconstitucionalidad 155/2007 es una de las más complicadas que me han tocado. El Pleno discutió temas de gran importancia como Bloque de Constitucionalidad, alcance del principio pro personae y jerarquía de tratados internacionales. Al final del día se tomó una determinación muy vaga y peligrosa acerca del alcance del principio pro personae.

La Procuraduría General de la República presenta este recurso en contra de diversos artículos de la La Ley de Prevención de las Adicciones y el Consumo Abusivo de Bebidas Alcohólicas y Tabaco del Estado de Yucatán. La cuestión planteada fue que:

los órganos administrativos no tienen la facultad para imponer sanciones de carácter penal ya que no cumplen con el principio de individualización de la pena al momento de su aplicación, no tienen un rango para determinar qué sanción le corresponde de entre los máximos y mínimos, acorde a la condición desplegada

El asunto fue turnado tres veces: primero proyectó el Ministro Franco, y se discutió en 2010. En esta ocasión se votaron los considerandos primero al cuarto que se ocupan de cuestiones formales como oportunidad, competencia y legitimación. En junio de 2011, el Ministro Aguilar presentó un nuevo proyecto que tuvo que ser modificado para incluir la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos, entonces, recién publicada. En aquélla ocasión la discusión se llevó tres sesiones (21, 23 y 27 de junio). El día 23 se votó por unanimidad que al estudiar la regularidad de una ley en una acción de inconstitucionalidad, sí es posible acudir a tratados internacionales no invocados por la parte actora, en cumplimiento con el párrafo primero del artículo 1°. La sesión del 27 se discutió el proyecto modificado que proponía la constitucionalidad de la norma. 6 ministros estuvieron en contra del proyecto, pero a pesar de haber una mayoría en contra, las razones eran muy diversas, por lo que se plantea el returno para reconstruir una mayoría. El proyecto de Aguilar, se desecha y se returna. Entonces, se designó como instructor al ministro Aguirre.

Los pasados días 30 y 31 de enero, y 2 y 7 de febrero, el Pleno se ocupó de nueva cuenta de este asunto. Se discutió el proyecto preparado por la ponencia del ministro Aguirre Anguiano, mismo que tampoco obtuvo una votación favorable por lo que el engrose de lo determinado recayó en el ministro Cossío.

El asunto

La Ley yucateca dispone que el padre o tutor responsable, que desatienda el programa terapéutico y de rehabilitación, establecido o determinado en favor de sus hijos, pupilos o representados; será acreedor de una amonestación con apercibimiento, en caso de reincidencia dentro de un período de un año, será acreedor a la realización de trabajos en favor de la comunidad.

El contraste se realizó entre la norma impugnada, el artículo 5to y 21 de la Constitución y los tratados internacionales aplicables, en atención al artículo1° constitucional.

Artículo 1° párrafo segundo: Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Artículo 5to párrafo tercero: Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial…

Artículo 21 párrafo cuarto: Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad…

El Pleno determinó 9 votos contra 2 invalidar la norma de la Ley de Yucatán. Los ministros Ortiz Mayagoitia y Luis María Aguilar votaron en contra por razones diversas. De los 9 votos, 3 ministros (Aguirre, Pardo y Luna) consideraron que la invalidez se daba por contradecir al artículo 21 de la Constitución. 6 ministros (Cossío, Franco, Zaldívar, Silva, Valls, Sánchez Cordero)determinaron la invalidez por contradicción con los tratados internacionales, en específico, contra el Convenio 29 de la OIT que prohíbe, con ciertas excepciones, el trabajo forzoso.

¿Por qué es importante este asunto?

El Pleno realizó un control de convencionalidad y se propone desaplicar una norma constitucional por ser contradictoria con un tratado internacional.

La discusión generada por el análisis de la constitucionalidad a la luz de los tratados de la Ley yucateca provocó que los ministros entraran a definir los alcances del nuevo artículo 1°, concretamente en tres aspectos, mismos que quedaron inconclusos:

a) Si existe un Bloque de Constitucionalidad, cuestión que fue mencionada por los ministros Zaldívar, Valls y Sánchez Cordero y vista con escepticismo por parte del ministro Cossío. Al final de cuentas no se pronunciaron sobre ello.

b) Cuál es la jerarquía entre la Constitución y los tratados internacionales, los ministros rondaron esta cuestión, inclusive se mencionó al margen el artículo 133. Zaldívar por ejemplo expuso que dicho artículo debe ser interpretado a la luz del artículo 1°, Pardo y Luna insistieron en la supremacía constitucional frente a los tratados. La cuestión tampoco se resolvió y queda intacta la determinación de que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente debajo de la Constitución (tesis P. IX/2007 y acción de inconstitucionalidad 22/2009).

c) Cómo debe aplicarse el principio pro personae, consagrado en el segundo párrafo del artículo 1°, siendo este el rubro que mayor atención ocupó en la discusión del Pleno.

Para los 6, al interpretar el principio pro homine se debe realizar una interpretación armónica de los derechos humanos contenidos tanto en la Constitución como en los Tratados Internacionales y en consecuencia preferir la norma que contenga una protección más amplia cuando se trate de reconocer derechos y la más restrictiva, cuando se trate de limitarlos. A pesar de que los ministros no quisieron determinar si esto da lugar a un Bloque de Constitucionalidad, me parece que es claro que esta interpretación del artículo 1° da lugar a un conjunto de normas materialmente constitucionales.

Algunos ministros plantearon la subsidiariedad de los tratados internacionales, es decir, acudir a ellos sólo cuando sean favorables, si la Constitución basta, entonces no deben analizarse. Esta postura fue sostenida por el ponente, ministro Aguirre, el ministro Pardo y la ministra Luna.

El concepto de Bloque de Constitucionalidad proviene de Francia y fue desarrollado por Louis Favoreu. Esta idea de un bloque implica que la Constitución no es solamente su texto, sino que existen normas constitucionales –de rango constitucional- que no se encuentran textualmente en el código constitucional. El Bloque de Constitucionalidad está formado por las normas textuales contenidas en el texto constitucional, las normas de derecho internacional y aquellas que desarrolla el Tribunal Constitucional por medio de la interpretación constitucional. Es entendido como un grupo de reglas y principios que sirven como fuente y como límite. El concepto de Bloque de Constitucionalidad ayuda a sistematizar este conjunto de normas que a pesar de no formar parte del texto, gozan de fuerza normativa y jerarquía constitucional. Las normas materialmente constitucionales, es decir, aquéllas normas cuya materia es constitucional, pero no necesariamente se encuentran en el texto, son más numerosas que las normas formalmente constitucionales. Ver además los textos de: Rodrigo Uprimny y de Francisco Rubio Llorente

A mi parecer la referencia al Bloque de Constitucionalidad (o red de normas materialmente constitucionales) es necesaria cuando se habla acerca del control de convencionalidad, pues esto implica que la normalidad del sistema jurídico dependerá de su coherencia con las normas constitucionales y también, con las normas de los tratados. Es decir, existe un conjunto de normas materialmente constitucionales que determinan la validez de todas las demás.

Ahora, lo inquietante de la resolución fue el razonamiento de este grupo de 6 ministros sobre el alcance del principio pro personae.

El artículo 21 constitucional, reformado en 2008, permite a la autoridad administrativa la imposición de sanciones disciplinarias, éstas son distintas a las penas, mismas que deben ser siempre decretadas por una autoridad judicial. De acuerdo con el 21, la autoridad administrativa podrá imponer como sanciones la multa, el arresto y los trabajos a favor de la comunidad. Al realizar una “interpretación armónica” entre la Constitución y los tratados, los 6 encontraron una antinomia entre el Convenio 29 de la OIT y el articulo 21.

Sin embargo, el Convenio además de que implica una protección más amplia a los derechos, como el párrafo segundo del artículo 1° mandata, contradice al artículo 21.

Es decir, los 6 ministros encontraron una incompatibilidad entre ambas normas y atendiendo al principio pro personae, optaron por el Convenio de la OIT, desaplicando la norma constitucional.

Se llegó a la conclusión de que a la luz del principio pro personae, deben analizarse siempre los tratados internacionales, cuando se esté ante un asunto relacionado con derechos humanos, independientemente de la vía (Amparo, Acción de Inconstitucionalidad, Controversia Constitucional). Ello, es pacífico pues es una concretización del nuevo artículo 1°.

El problema está en los argumentos para la inaplicación de una norma constitucional por ser contradictoria con un tratado internacional.

Para mi gusto el análisis y contraste de ambas normas fue muy elemental, no hubo un contraste serio y profundo entre el significado de trabajo forzoso del Convenio, su objeto y finalidad, sus ámbitos temporal, material, personal, espacial y la finalidad y objeto del trabajo a favor de la comunidad del artículo 21. Creo que se debió prestar mayor atención a lo argumentado por el ministro Aguilar.

Cuando se está ante una antinomia, para determinar qué norma debe aplicarse, el intérprete debe realizar una serie de operaciones que no encontré en las versiones estenográficas del Pleno, se antoja totalmente indispensable una justificación amplia si la norma que se va a inaplicar es una norma constitucional y no solamente la declaración de que “se prefiere el Convenio por ser más amplio”. ojono digo que no se haga, digo que se justifique de forma robusta. Esperemos al engrose.

Una antinomia implica que existe una incompatibilidad de normas, no pueden coexistir por ser incompatibles en un sistema jurídico pues lastiman los principios de coherencia y unidad. Ambas normas –constitucional e internacional de los derechos humanos-, por su jerarquía, son presupuesto de validez de todos los actos y leyes del sistema jurídico mexicano (ver además Radilla), la resolución de la Corte en esta acción de inconstitucionalidad no declara inválida la norma constitucional, pero en adelante no volverá a ser aplicada pues es incompatible con el Convenio 29, de manera que perderá efectividad. ¿Qué pasa con las demás leyes que establezcan este tipo de sanciones?

La Corte se arroga en Poder Revisor y aunque se trata de la protección más amplia de derechos humanos, se corre el riesgo de vaciar de contenido a la Constitución al inaplicar sin justificación alguna sus normas por considerarlas restrictivas.

A pesar de que intentaron tapar el sol con un dedo, diciendo que no se trataba de un problema de jerarquía ni mucho menos intentaban invalidar una norma constitucional, me parece que la determinación del grupo de los 6 deja muchas dudas que deberán ser resueltas en el engrose o en los votos concurrentes que realicen los jueces constitucionales.

No está mal que se invalide una norma constitucional que de forma injustificada limita derechos y es más restrictiva que una norma internacional, lo que está mal, a mi parecer, es que no se fijen las reglas y principios para hacerlo.

Además, tampoco se realizó un análisis sobre si la limitación del derecho al trabajo por la vía de la sanción administrativa es justificada y razonable. Simplemente se partió de que al ser más restrictiva era inaplicable. Eso es un error.

Los límites a los derechos son necesarios, siempre y cuando sean racionales y estén debidamente justificados. Tampoco podemos caer en una tiranía de los derechos.

Las cuestiones que a mi parecer quedan sin aclarar son:

  • ¿Cuál es el sentido del artículo 1° en cuanto a restricción o límites a los derechos? Problema: si la Constitución restringe y el tratado amplía, ¿se aplica el principio pro personae inaplicando siempre la Constitución? Por otro lado, si se acepta que la Constitución puede siempre restringir, entonces ¿siempre “gana” esta regla y no se aplica el principio pro personae?
  • Reglas para la concretización de los principios contenidos en el tercer párrafo.
  • Si el principio pro personae establece que siempre debe favorecerse la interpretación más amplia, ¿Qué sucede cuando un tratado contradice –por ser más favorable a los derechos humanos que- una norma constitucional? Criterios.
  • Si se encuentra una antinomia entre una norma de derechos humanos constitucional y una contenida en tratados internacionales, qué operaciones deben realizarse para determinar si efectivamente existe una contradicción entre dos normas y bajo qué reglas se debe resolver.
  • ¿Se debe invocar el tratado internacional para buscar la interpretación más favorable (alcance de un precepto), pero también para el control de regularidad (validez de una norma)?
  • ¿Cuál es la metodología para el análisis de los tratados internacionales? ¿Cómo se eligen, cómo se determina cuáles deben aplicarse al caso concreto?
  • ¿Hay un Bloque de Constitucionalidad, una red o un concentrado de normas materialmente constitucionales que gozan de la misma jerarquía? ¿tienen diversa jerarquía?
  • ¿Cuál es la regla o reglas sobre conflictos y límites dentro de ese Bloque? Es decir, ¿cómo se resuelve un conflicto normativo dentro del Bloque cuando para la interpretación de normas de derechos humanos se presenta la incompatibilidad entre normas formalmente constitucionales (textualmente contenidas en la Constitución) y normas materialmente constitucionales (incorporadas por vía del artículo 1°)

No estamos ante el resultado de una ponderación entre dos principios, donde lo que se busca es que ambos desplieguen sus efectos lo más posible (Concordancia Práctica/óptimo de Pareto). Estamos ante la elección entre dos normas, entonces:

  • Los ministros hablaron de elegir una norma ¿qué diferencia hay entre elegir, invalidar, privilegiar, preferir? ¿Hay diferencias entre validez y efectividad?
  • ¿Qué implicaciones tiene la inaplicación de una norma constitucional? ¿Sigue siendo válida, pero inefectiva? ¿Es vigente pero no se aplica? –¿Es una invasión de poderes?
  • ¿Esta decisión anula la facultad del Poder Revisor de limitar derechos (de forma proporcional)?
  • ¿Cuál es el alcance del artículo 133 interpretado a la luz del artículo 1°?
  • ¿Qué pasa con el arraigo y la extinción de dominio? Por mencionar tan sólo dos normas formalmente constitucionales que se consideran contrarias a los derechos humanos.

Por último una pregunta que no compete responder a la Corte, sino a nosotros:

¿Es deseable que el Tribunal Constitucional se arrogue facultades de Poder Revisor?

Extraído de…

http://vivirmexico.com/2012/02/la-corte-al-dia-el-principio-pro-personae-muchas-nueces-y-poco-ruido